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    “四大檢察”視域下野生動物保護公益訴訟之系統構建

    職稱驛站所屬分類:環境法論文發布時間:2022-01-10 09:20:16瀏覽:

    新冠肺炎疫情的爆發使社會各界重新檢視野生動物保護的現有措施,涉野生動物的違法行為的傳統行政監管和刑事規制方式在規范實施、保護范圍和監督效果等方面存在短板。新時代下的生態文明建設對野生動物資源保護提出了更高的要求

       摘要: 新冠肺炎疫情的爆發使社會各界重新檢視野生動物保護的現有措施,涉野生動物的違法行為的傳統行政監管和刑事規制方式在規范實施、保護范圍和監督效果等方面存在短板。新時代下的生態文明建設對野生動物資源保護提出了更高的要求,公益訴訟制度的系統構建符合生態文明法治理念,在公益訴訟檢察的專業技能支持下,該制度能夠進一步發揮其風險預防和生態保護的優勢。因此,公益訴訟制度的系統構建應以《野生動物保護法》中增加公益訴訟運行的相關規定和具體實施細則為基礎、行政執法上積極配合公益訴訟自覺整改和接受監督、積極推進公益訴訟司法工作和發揮檢察機關在“四檢合一”的指導下的主力軍作用、鼓勵公眾多形式參與公益訴訟等對策,實現從立法、執法、司法和守法四環節構建和完善野生動物保護公益訴訟制度。

      關鍵詞:野生動物保護;公益訴訟;四大檢察;

      中圖分類號:D915.18 文獻標志碼:A 文章編號:1008-4657(2021)04-0046-08

    河西學院學報

      《河西學院學報》為雙月刊,A4開本,由甘肅省教育廳主管,河西學院主辦,河西學院學報編輯部出版發行。其中,第1、3、4、6期為哲學社會科學版,主要刊登哲學、經濟學、法學、文學、教育學、心理學、史學、管理學、藝術學等學科的論文和研究報告;第2、5期為自然科學與技術版,主要刊登理學、工學、農學、醫學等學科的論文和研究報告。

      2019年底爆發的新冠肺炎疫情再次將野生動物食用、監管等問題推向風口浪尖。2020年2月5日,習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議中明確,從立法、執法、司法、守法各環節發力,全面依法控制疫情。同年同月出臺的《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡稱《決定》)則率先為新冠疫情有效控制提供了法治保障。2019年第十三屆全國人大二次會議通過的《關于最高人民檢察院工作報告的決議》首次將刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察“四大檢察”明確地寫入人大決議。檢察機關自提出上述號召以來,不斷地積極探索在生態環境保護領域四大檢察協作辦案的方法?梢,公益訴訟成為維護公共利益和法律監督的重要手段,也應當系統地開展在野生動物保護領域的司法活動,但學界很少有學者從立法、執法、司法、守法這四個環節系統整合該制度的完善措施。本文將基于“四大檢察”中公益訴訟檢察的獨立地位,結合最高人民檢察院發布的野生動物公益訴訟的典型案例,分析傳統野生動物保護路徑的不足及其成因,點明公益訴訟制度在野生動物保護領域存在堅實的社會基礎,進而提出法治實施環節中具有可操作性的公益訴訟制度構建措施。

      一、野生動物保護現狀

      對野生動物的違法行為一旦損害自然生態或造成公共衛生事件爆發,都可能造成更為嚴重且不可挽回的后果,而涉野生動物的違法行為的事前行政監管不力和事后刑事審判救濟的有限性使傳統野生動物保護路徑缺陷更加明顯。

      (一)行政監管不力

      行政執法活動是保護野生動物最為高效的手段,但是新型冠狀病毒肺炎疫情的爆發恰恰證明野生動物行政違法行為的查處仍存在嚴重問題以至于難以實現保護目的。

      首先,野生動物保護范圍不能滿足行政執法的實際需要。我國采取的是“名錄制度+行政許可+行政處罰”的野生動物保護行政管理模式[ 1 ],2021年公布的最新《國家重點保護野生動物名錄》雖是自發布以來較為系統的修改,但“三有”(有重要生態、科學、社會價值)的水生野生動物仍被排除在外!兑吧鷦游锉Wo法》第二條和第十條規定“三有”水生野生動物由《漁業法》通過名錄制度來進行規定,但《漁業法》并未如此規定其他水生野生動物的分類保護名錄,也沒有與國家重點水生野生動物名錄進行銜接[ 2 ]。名錄制度雖較為清晰明確的規定需要保護的野生動物種類,但名錄自身缺乏針對性的細化規定,導致與《野生動物保護法》保護范圍不一致,大大限制了行政機關執法空間。

      其次,全國大多數地區缺少合理的野生動物保護的地方實施細則,少數地區通過結合本地的實際情況和《決定》的要求來制定相應的執法規定,但在規范上行政監管范圍仍與刑事制裁范圍存在差異。如《深圳經濟特區全民禁止食用野生動物條例》第16條( 1 )規定的食用野生動物的行政處罰主要針對餐館、酒樓等場所,對個人食用的行為只是進行口號式的禁止,無法銜接刑法中規制個人的《刑法》第341條第三款的食用野生動物犯罪,即食用珍貴、瀕危野生動物以外的其他在野外環境自然生長繁殖的陸生野生動物。除《刑法修正案(十一)》和《決定》以外并沒有基礎法規規定禁食野生動物,個人食用野生動物的相關行政執法規范在大多數省份仍處于空白狀態,這將導致相關行政主管部門對個人情節輕微( 2 )的食用行為無法采取行政處罰,只能進行批評教育,野生動物消費源頭上行政監管缺乏規范支撐使野生動物保護效果減弱,甚至產生刑事規制提前致使公民權利受損,有野生動物治理領域過度刑法化的嫌疑。

      最后,行政機關監管不到位致使傳統行政管理模式功能受限。野生動物領域的行政許可同其他領域的一樣,存在重視審批、輕監管的問題。野生動物保護的全過程更是涉及多個部門監管,如典型案例中綿陽市郵政管理局怠于監管物流運輸行業、鷹潭市林業部門未認真履行非法販賣野生動物的監管職責,以及揚中市市場監督管理局未對該轄區農貿市場嚴格監管。此時野生動物保護的相關職能部門涉及郵政、林業、市場監管等,就極易出現各主管部門職能交叉、互相推諉的現象,監管難度進一步增加,僅靠檢察機關進行監督進而提出檢察建議也極為吃力。另外,《野生動物保護法》第六條規定組織和個人的保護、舉報、控告義務,但是非公權力主體的保護途徑最有效的也只是舉報,舉報效果的實現也受限于相應行政部門的受理態度,控告的實現則有嚴格的條件限制,公眾參與監督相關行政決策的聽證制度也取決于行政機關已采取的監管行為。而監督主體檢察機關介入發現行政機關的不作為時,野生動物犯罪行為已經發生,此時野生動物資源已經受到一定程度上的損害。

      (二)刑事規制的有限性

      野生動物數量近幾十年來持續銳減( 3 ),運用刑事手段保護野生動物資源已經難以滿足現代風險預防的需求,當然刑事規范及其運行本身就存在諸多問題。

      一是刑事規范中野生動物保護范圍飽受爭議。通過梳理《刑法》和《關于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《刑事解釋》)中的野生動物保護范圍的相關規定發現,保護范圍已經擴至《野生動物保護法》所保護的珍貴、瀕危野生動物的同種馴養繁殖的“野生動物”( 4 ),該保護范圍的合理性就曾引起巨大爭議。如2016年的王鵬鸚鵡案( 5 )中的鸚鵡大都為王鵬人工繁殖的,形式上依據《刑事解釋》將馴養繁殖的野生動物量刑與同種野外自然生長繁殖的野生動物同等量刑處罰,但實際上王鵬并未嚴重損害生態、損害法益,反而增加了野生動物的數量,因此有學者認為此種情形下缺乏刑法處罰必要性,量刑也嚴重缺乏合理性。最后,該案由最高院核準予以法定刑以下的處罰,這也是當前法院對于馴養繁殖的野生動物所采取的普遍量刑方式。但在?谑腥嗣駲z察院訴吳某非法收購珍貴、瀕危野生動物罪案件( 6 )中的蘇卡達陸龜,同樣是馴養繁殖的野生動物,審判人員卻未對該因素進行考量,也未予以法定刑以下的處罰,可見刑事參考規范的漏洞致使審判人員定罪量刑存在巨大差距。

      二是刑法新增罪名立法目的實現效果有限!缎谭ā返341條第三款是有關食用野生動物的罪名,此處修訂符合《決定》的立法方向,目的是防止濫食野生動物爆發生物衛生安全事件。但實踐中行為人若針對第三款保護范圍內的陸生野生動物進行動物制品制造,這種基于非食用目的的獵捕、買賣、加工等相關產業鏈同樣極易引發公共衛生安全事件。另外,該罪名中的“情節嚴重”沒有詳細的參考規范,如采用何種手段、對環境損害程度、食用野生動物數量和種類等因素如何影響定罪量刑,而《刑事解釋》附表中的珍貴、瀕危野生動物量刑標準已經嚴重固化更不能以此為參考。因《野生動物保護法》未涉及禁食野生動物的規定、大多數地區缺少食用野生動物的行政監管規范和地方禁食野生動物宣傳不到位等因素都會導致公眾缺乏禁食野生動物的意識,導致司法人員對于該罪名的適用也慎之又慎,該罪名實際防止公共安全衛生事件的效果也有待進一步考察。

      二、野生動物保護公益訴訟系統構建的現實基礎

      公益訴訟制度的系統構建能夠彌補新時代要求下的野生動物保護路徑的空白。

      (一)公益訴訟在野生動物保護領域中發揮極大的效用

      公益訴訟相較于傳統野生動物保護手段,更具有滿足現代生態保護功能的作用。“每個人都可能由于沖突的轉變而生活在風險社會之中”[ 3 ],近年來各學界逐漸接受“風險社會”這一社會背景,并以此為基礎在各個領域開展相關防范對策研究。風險預防理論在《環境保護法》( 7 )中也是有所體現的,在實踐中也出現不以實害結果出現為前提的預防性公益訴訟,如北京市朝陽區自然之友環境研究所與中國水電顧問集團新平開發有限公司、中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司一案中,為消除水電站工程建成后對綠孔雀棲息地毀滅性的不良影響,提起預防性民事公益訴訟。公益訴訟的提起不受違法行為是否受到制裁的限制,可基于《環境保護法》《民事訴訟法》及其相關解釋等對有造成生態破壞可能性或已經造成實質損害而不構成犯罪的損害公共利益行為提起公益訴訟。公益訴訟的預防功能在野生動物保護領域的實現,不僅能有效避免野生動物資源遭受不可挽回式的損害,也可以從源頭上控制或者防止涉野生動物的違法行為帶來的傳染疾病的爆發。

      另外,“公益訴訟不是簡單通過懲罰或經濟賠償來解決糾紛,而是關注生態爭議,以生態環境修復為目的,對生態損害進行實質性的修復,承擔真正的環境責任”[ 4 ],如最高檢公布的典型案例中,金壇區人民檢察院訴袁某某等21人刑事附帶民事公益訴訟案件中將案件賠款專門用于生態環境修復,湘陰縣人民檢察院訴胡某某等人刑事附帶民事公益訴訟案件中采取替代性方式修復生態環境,公益訴訟的處理追求動物資源保護效果最大化。公益訴訟授權符合條件的機關部門、社會組織參與訴訟,打破傳統保護路徑中對主體的限制,調動社會成員的力量維護公共利益,鼓勵公眾積極參與保護野生動物資源,各方的監督配合最直接、最根本的目的都是為了野生動物資源得到完整保護和及時恢復。

      (二)公益訴訟檢察提供強有力的專業性支持

      檢察改革是檢察系統對中國新時代社會主要矛盾轉變的積極應對,公益訴訟檢察的獨立設置滿足了中國特色社會主義法治建設中的生態文明法治建設的需求。自張軍檢察長首次提出“四大檢察”以來,檢察系統內部不斷進行內設機構改革,實現刑事、民事、行政、公益訴訟檢察四部門“各取所長”的專業化設立,四部門“各補所短”實現資源共享、創新“四檢合一”配合形式,各地檢察機關積極探索適合本地的公益訴訟內設機構設置形式。最高檢通過改革檢察業務部門進一步落實“四大檢察”,其中第八檢察廳為公益訴訟監察機構,與其他機構共同形成“十大業務”板塊,實現檢察機關的監督職能的專業化和系統化。“‘四大檢察’并非孤立的四項檢察工作,而是一個有機聯系的執法司法監督系統。”[ 5 ]刑事檢察需推進“捕訴一體”辦案模式,由一個公益訴訟專門辦案組全過程負責到底,創新認罪認罰從寬制度在野生動物保護領域的責任替代形式,既能實現野生動物資源修復最大化,也能讓被告真誠悔改減少再犯;民事檢察加強對民事司法活動的監督,踐行“為民”初心;行政檢察監督和督促行政機關依法履行職責,從源頭上減少涉野生動物的違法行為的發生;公益訴訟檢察則通過訴的形式履行好法律監督職責,守護公共利益,踐行綠色生態發展理念。

      檢察機關提起野生動物保護公益訴訟是存在法律基礎的,野生動物資源屬于自然資源的一種,《環境保護法》第二條規定的環境中也包含野生動物這一構成部分,自十八屆四中全會提出發展檢察公益訴訟制度以來,《民事訴訟法》第55條、《行政訴訟法》第25條和2020年新修《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》都明確檢察機關在生態環境和資源保護領域享有訴權。雖符合條件的組織和機關也可以提起野生動物保護公益訴訟,但在實踐中,社會公益環保組織數量、能力、資金和人員等因素限制社會組織的參與程度( 8 ),也不能提起行政公益訴訟。公益訴訟檢察的專業性奠定了檢察機關在野生動物公益訴訟領域的領導地位, 短期內是實現野生動物資源保護和監督規范實施的強有力主體。公益訴訟檢察成為與傳統刑事、行政和民事檢察具有同等地位的檢察權行使模式,此時,公益訴訟之“公”,承載著雙重功能,一是維護對象之多,檢察機關代表著公共利益;二是含有公訴屬性,有公力救濟的屬性[ 6 ]。檢察機關作為專門的支持公益訴訟和法律監督的國家職能部門,具有完備的人員配備和較高的專業素養,為了促進各地公益訴訟檢察真正實現設計初衷,將進一步探究野生動物領域的“四檢合一”的辦案模式,本文將在第三部分展開。另外,最高人民檢察院通過發布典型案例強化野生動物公益訴訟指導,引領和倡導創新辦案理念,將涉案野生動物保護放在與案件辦理同等重要的位置。

      (三)訴訟制度的系統構建符合生態文明法治的建設方向

      新時代社會主要矛盾的變化意味人民對本土文化昌盛、自然生態和諧、政府工作公開等提出更高的要求,尤其是當前我國處于經濟快速發展階段,不合理的生活和發展方式以自然生態的破壞為代價,造成極端惡劣天氣、流感爆發等頻發。黨的十八大強調“五位一體”統籌推進,指明了生態文明建設的重要性,提出新的十六字方針“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。新冠疫情的爆發,生態文明建設再次成為社會關注的焦點,習近平總書記要求從法治各實施環節有效控制疫情,因此,野生動物保護公益訴訟制度的設計和完善也應動態地把握法治運行環節。

      “立法、執法、司法都要體現社會主體道德要求,都要把社會主義核心價值觀貫穿其中,使社會主義法治成為良法善治”[ 7 ] 166,“保護生態環境,必須依靠制度、依靠法治”[ 7 ] 6,野生動物的保護需要以動物保護理念的普及為基礎,以法律和制度的完善為保障,以各機關依法執法為依托。張文顯教授認為,生態文明法治理論的基本要義,是以“生命共同體”為核心,創新生態文明法治建設價值論;以“整體觀”為要旨,創新生態文明法治建設方法論;以“協同推進”為目標,創新生態文明建設法學理論[ 8 ]?梢,生態的保護強調多元共治、系統保護,野生動物資源作為生態資源的重要組成部分,需要同環境保護一樣,立法上明確公益訴訟制度的適用,再此之外督促各機關積極配合,幫助公民樹立綠色健康的野生動物保護觀念,拓展公眾參與渠道。

      三、野生動物保護公益訴訟的系統構建

      (一)野生動物保護公益訴訟制度運行的立法基礎

      公益訴訟制度的建立并非僅對該制度本身進行規范設計,應當從完善野生動物保護基本法出發,地方據此出臺具有針對性的具體實施細則,刑法司法解釋也應當緩解與野生動物保護管理規范之間的沖突。

      首先是《野生動物保護法》的完善。該法應當擴大野生動物保護范圍,與《決定》第2條一致,保護“人工繁育、人工飼養的陸生野生動物”,并且明確“禁止食用本法所保護的野生動物”和“禁止以食用為目的進行的相關違法犯罪行為”。野生動物保護基礎法的完善能夠減少行政與刑事保護范圍不一致導致的公民權利受損。除了保護范圍需要有所擴大,《野生動物保護法》應當同《環境保護法》一樣,增加“信息公開和公眾參與”這一章節。野生動物種群數量每年都會因人為、自然等因素增加、減少,甚至滅絕,野生動物數量繁殖至沒有滅亡的危險的,應當適當調整對其保護策略,相關數據、部門監測情況必須及時公開。信息的公開以接受公眾的多形式監督,明確公眾監督渠道,收集公眾動物保護程度的意見,聽取公眾對公益訴訟執行效果的反饋,公眾是相關部門獲取有效信息的最直接的高效渠道。另外,《野生動物保護法》修訂時應增加公益訴訟制度,提供更為堅實的法條基礎保障。條文中增添“對破壞生態、損害野生動物資源的行為,符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟”,社會組織的具體要求可根據《環境保護法》第58條進行規定。條文中也應增加“人民檢察院有權對野生動物保護進行法律監督”,明確規定野生動物公益訴訟檢察。出臺相關司法解釋對公益訴訟類型、對應的原告主體設定、雙方證明責任的分配和責任承擔形式等進行細化性規定,此處可參照《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范(試行)》!兑吧鷦游锉Wo法》修訂時應當增添符合時代要求的保護措施,如發揮司法預防作用的禁止令,現不少地區都已試點并出臺地方法院環境保護禁止令實施辦法,在野生動物保護公益訴訟中,各地法院也應當積極探索滿足野生動物保護的禁止令,如狩獵行業禁止令( 9 )。禁止令具體的實施細則應明確主體的申請條件、申請書填寫規則、受理法院審批規則等規定,賦予法官一定的自由裁量權。另外,積極探索行政預防性公益訴訟,因為司法解釋規定被告行政機關必須對相關法益造成實際損害( 10 ),這種造成實害結果的起訴條件難以實現環境保護的預防性原則。預防性環境行政公益訴訟制度確立的可行進路是在已有行政公益訴訟司法解釋中加入預防性民事公益訴訟相關條款的援引性或準用性規定,具體規則建構需要在制定環境公益訴訟審判工作規范之中對預防性訴訟作出專門化、系統性、可操作的規定[ 9 ]。

      其次是《野生動物保護法》未修訂完畢時,地方根據《決定》及時出臺相關野生動物保護政策或實施細則。各省(自治區、直轄市)政府可參照國家分類方式,結合本地實際,制定統一、規范的職責分類標準,明確梳理職責要求[ 10 ]。如2020年3月5日發布的《湖北省人民代表大會常務委員會關于嚴厲打擊非法野生動物交易、全面禁食野生動物、切實保證人民生命健康安全的決定》將禁食野生動物的保護范圍擴大致所有陸生野生動物,《廣東省野生動物保護管理條例》第45條( 11 )明確規定個人食用或組織食用野生動物的行政處罰。明確地方條例能實現涉野生動物的違法行為行政處罰和刑事規制的有效銜接,地方上對不構成犯罪的涉野生動物的違法行為根據情節嚴重程度,可給予罰款、沒收、吊銷許可證、警告教育或者采取替代性賠償等創新性方式。

      最后是通過更新或出臺相應的司法解釋解決現行立法不足的問題。新刑事司法解釋應重新制定《刑事解釋》附表中定罪量刑的數量和參考標準,不僅僅針對《刑法》第341條中珍貴、瀕危野生動物和國家重點保護野生動物,也要合理制定關于“馴養繁殖”的野生動物和禁食在野外環境自然生長繁殖的陸生野生動物的量刑標準,對不同種類、生產形態的野生動物實施違法犯罪行為,“情節嚴重”的評價標準應當是不同的,對馴養繁殖的野生動物、第三款普通的陸生野生動物與國家重點保護的野生動物進行區別保護。具體案件審判時,應由審判人員綜合考量該野生動物珍貴程度、生態破壞程度等,綜合評價行為人的社會危害性。另外,在《野生動物保護法》未及時修訂出臺時,湯維建委員建議檢察機關根據《決定》先啟動司法解釋程序,將野生動物保護納入檢察機關進行法律監督和提起公益訴訟的“等”外范圍,明確刑事檢察部門、民事檢察部門、行政檢察部門和公益訴訟的職責和分工( 12 )。

      (二)提高野生動物保護公益訴訟的行政質效

      行政機關積極履行野生動物保護管理職責能夠節省訴訟資源,及時反饋檢察建議能夠在提高公益訴訟效率的同時形成警示作用。

      一是行政機關積極主動履行職責。林業部門等野生動物主管部門加強自然生態地區保護,安排巡邏人員對禁獵區、禁漁區進行巡視,及時發現和制止違法行為,救助野生動物。市場監管機關重點監控野生動物交易市場,加大對網絡交易平臺的“暗號”式的非法兜售野生動物的監管力度,全面監督可能涉及野生動物販賣的相關快遞業、倉儲業等非法產業鏈,應消除野生動物交易灰色地帶。另外,《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范(試行)》第13條規定,法院可以視情況準許有訴權的機關以原告身份參與訴訟,或負有環境保護監督管理職責的部門及其他機關作為支持起訴人的身份參加訴訟,在實踐中也分別出現了相關案例( 13 )。應當注意的是,作為共同原告參與訴訟的機關與原告的權利相同,享有針對自己的訴訟請求可進行變更、增加或調解等權利,若行政機關作為支持起訴人參與訴訟,則主要以提供法律和技術支撐等方式支持起訴,且支持起訴范圍不能超出原告的訴訟請求。專門機關相較于檢察機關對專業問題更加了解,積極出庭支持公益訴訟不僅是履行職責的體現,也能減輕檢察機關的負擔。

      二是行政機關對公益訴訟案件中暴露的問題及時解決并反饋。最高檢發布的公益訴訟典型案例能夠實現野生動物保護效果最大化,都離不開行政機關的配合。如金壇區人民檢察院訴袁某某案中,法院將行為人的生態資源受損費納入區財政非稅專戶管理,由專門環境保護部門用來修復環境。湘陰縣人民檢察院訴胡某某等人的案件中,湘陰縣林業局接受行為人委托采取替代性方式在橫嶺湖自然保護區種植旱柳、水草恢復生態等,并且制定《橫嶺湖省級自然保護區生態修復工程實施方案》。行政監督管理機關對檢察建議中涉事企業、部門、市場進行查處,開展相關行業專項整治、進行安全警示教育培訓、做好收繳野生動物處置的回訪工作、多部門執法聯動,并積極探索與檢察機關在野生動物保護領域的定期互動機制,如專業人員培訓、情報信息共享、專業人員輔助辦案等等。

      三是為確保“社會—行政—司法”的良好局面形成,行政機關作為中間銜接的關鍵機關不僅應當積極履行職責,也要接受社會監督。落實各部門執法公務公開透明制度,加強各機關之間信息共享,及時公開相關違法行為的查處情況、最新進展和結果通報,建立群眾線索舉報平臺并安排專職人員及時跟蹤反饋,暢通群眾參與、協助執法的渠道。各機關確立依法追責機制和執法考核規則,執法工作人員應承擔違反相應權力清單的責任,以確保公職人員權責統一。

      (三)加強“四檢合一”背景下野生動物保護公益訴訟司法工作

      “四大檢察”協調配合創造的堅實基礎支持著公益訴訟檢察實現野生動物保護領域的新發展、增實效。

      一是發揮野生動物保護公益訴訟的靈活性。首先是實現主體的靈活性,刑事附帶民事公益訴訟、民事侵權公益訴訟都可以由檢察機關、相關機關和社會組織提起( 14 )。公益訴訟類案件本身就涉及公共利益的損害,公民因自身能力、費用等因素參加受限,因此可適當擴大相關專業管理機關和社會組織代表公眾參加訴訟的比例。此時檢察機關在訴訟中發揮監督功能,目的是防止不合理訴求的變更損害公眾利益,或視情況支持起訴以補充相關的案件資料、鑒定報告等,保證其他主體參與的主動性和有效性,減輕檢察機關工作負擔。其次是實現結案方式的靈活性,野生動物保護民事公益訴訟可以進行調解和行政公益訴訟中可以達成和解協議,此兩種方式都能在較短時間內就費用賠償、修復費用、修復方式等問題達成共識,進而更快進入到野生動物自然生態恢復進程中。審判人員應當及時依法審查協議并按規定公開公告,接受期限內的相關野生動物保護監督管理部門、檢察機關、社會組織、公眾的監督,若期限內上述主體認為可能損害公眾利益的可向法院提出書面異議。最后是實現責任承擔的靈活性,典型案例中采用替代性修復方式,由被告人委托相關部門對生態進行恢復建設,即“現金賠償+替代性修復”。在司法實踐中針對被告無力承擔修復費等情形,審判人員可視情況采取“勞務代償”的方式,如要求被告承擔巡山、護林、清理河道等職責,以本地巡山員、護林員的工資發放標準將被告賠款用工資的方式予以抵扣,既能避免執行困難也能使被告在勞動中接受野生動物保護教育。同時,司法人員也可探索通過“補植復綠”“增殖放流”等方式豐富經濟補償模式。

      二是實現公益訴訟檢察專業性,建立更具針對性的生態環保檢察官辦公室。2019年有25個省級檢察院單設了公益訴訟檢察機構,市、縣多為專門機構和專門辦案組( 15 ),“四大檢察”的提出、公益訴訟自提出以來審理案件數量的逐年增加和環境公益訴訟審理案件大都集中于基層法院等情形( 16 ),都需要區縣級人民法院根據本地自然生態狀況設立專門公益訴訟機構。2020年淳安縣建立首個生態環保檢察官辦公室,由1名專委任主任檢察官,挑選1名刑事線上擅長生態環保領域的員額檢察官和1名民事、行政公益訴訟檢察部的檢察官,配套2名檢察官助理,并加入1名負責宣傳的辦公室成員[ 11 ]。“四大檢察”并非指各自獨立地在其傳統領域辦案,而是四檢合一的融合式一體化辦案模式,人員、職能、機能的整合創新的應用于生態資源保護領域。此類辦公室不僅有豐富的野生動物案件處理經驗,涉及其他自然資源的案件也可以高效處理,這種人員整合型辦公室能有效避免因各檢察部門職能分散,針對同一被告的同一行為分別提起刑事案件和刑案審結后又提起民事公益訴訟案件所造成的司法資源浪費,可以由該辦公室的一組檢察官分工提起刑事附帶民事公益訴訟案件。

      三是實現野生動物保護公益訴訟的有效監督。檢察權從功能上劃分為“社會治理性監督”和“公權制約性監督”[ 12 ],在野生動物保護公益訴訟中分別體現為檢察機關作為起訴主體的社會治理性監督和對公權力機關履責或訴訟過程監督的公權制約性監督。公益訴訟檢察并非是兩者界限模糊的產物,而是檢察機關維護公眾利益的時代新需求和監督職能在新領域下的新發展。首先,檢察機關作為參訴主體履行監督職責。支持公益訴訟的檢察官履行的是公訴職能,為保障雙方當事人地位的平等性,參訴的檢察官發現審判程序存在違規行為,庭審結束后應書面告知法庭或書面告知檢察長,另派檢察官對案件審判過程進行監督。其次,實踐中檢察機關對行政機關提起公益訴訟一般在檢察建議發出后,即能在較短時間內獲得行政機關的正向反饋,此時檢察院應當及時核實行政機關的履責反饋,做好回訪,若行政機關仍未及時認真履行監督管理職責的,檢察院應當提起行政公益訴訟。“野生動物保護領域公益訴訟檢察工作,重在行政公益訴訟,重在發現并堵塞行政監管漏洞,重在發揮預防功能和治理效能”[ 13 ]。檢察人員以此類案件作為督促行政管理機關依法履責的契機,啟動全縣區的保護野生動物的專項監督活動,調動多級院的公益訴訟和公訴部門共同深挖背后根源。最后是實現檢察監督智能化,運用“大數據+無人機+互聯網”構建公益訴訟工作新模式,建立大數據生態聯動監控平臺,如結合市12345熱線和環境資源舉報信息的實時監控,借助無人機突破偵查人員視野局限性有效提取固定證據,構建互聯網警示教育平臺。另外普及智慧檢務系統,檢察系統與多方政府職能部門協作以實現執法數據的對接,共同對數據進行分析研討并制定下一步野生動物保護協同計劃。

      (四)全民參與野生動物保護公益訴訟的社會治理

      非典和新冠肺炎疫情等人畜共患傳染病的爆發,客觀上與公眾食用野生動物陋習具有密切關系,因此想獲得野生動物保護的最好治理效果,必須動員公眾以多種形式參與野生動物保護,改變食用野生動物的陋習。

      一是做好野生動物保護宣傳是公眾積極參與的前提。地方政府在宣傳保護野生動物時應同時進行綠色消費理念的教育,開展中小學生法治課堂入校園的系列主題講座,針對大學生開展野生動物保護知識競賽,從消費端控制并逐步消除野生動物消費不良嗜好,消除野生動物制品使用和食用的虛榮心和獵奇心,尤其是在野生動物遷徙地或者部分有好食野生動物習慣的地區。地方法院可以定期開展案例學習活動,不僅可以讓司法工作人員、行政執法人員參與進來以提高法律素養,也可以請野生動物養殖人員、寵物店等相關人員進行拓展學習以規范行業執業行為,從野生動物各相關行業全面提高野生動物保護意識。二是鼓勵公眾和社會組織多形式參與公益訴訟。最高檢與歐洲環保協會、自然之友、山水自然保護中心、騰訊企鵝地球等關注和致力野生動物保護的社會組織建立協作機制,推出《危險野味》等系列深度報道和微電影等新媒體宣傳作品,引導社會參與( 17 )。社會組織成為有力的宣傳主體和公益訴訟主體時,也應當積極聽取社會和有關部門的意見,自覺接受社會監督防止內部腐敗,不斷提升社會組織專業保護水平。另外,實踐中也出現一些因無法判斷外來物種對我國生態影響程度致使索賠自然生態修復費不受法院支持的情形( 18 ),此時,應當向社會各界招賢納士以聽取各方意見,最高檢也正在開發建設公益訴訟專家咨詢網,以解決鑒定難的問題。隨著網絡電商平臺的快速發展,公眾進行網頁瀏覽時發現的疑似國家重點保護野生動物的不法交易、虐待等違法行為要積極主動向有關機關舉報,以有效地維護健康、綠色的網絡環境和自然生態。

      注釋:

      (1)《深圳經濟特區全民禁止食用野生動物條例》第十六條,在餐館、酒樓、食堂等場所違反本條例第二條規定的,由市場監管部門責令停止違法行為,沒收動物及其制品,并按照下列規定給予罰款:(一)食用明知是國家重點保護野生動物及其制品的,對食用者每人處價值或者貨值金額五倍以上三十倍以下罰款,對組織食用者從重處罰;(二)食用明知是國家重點保護野生動物以外其他禁止食用的動物及其制品的,對食用者每人處價值或者貨值金額二倍以上十倍以下罰款,對組織食用者從重處罰。

      (2)《刑法修正案(十一)》第41條:“在刑法第三百四十一條中增加一款作為第三款:‘違反野生動物保護管理法規,以食用為目的非法獵捕、收購、運輸、出售第一款規定以外的在野外環境自然生長繁殖的陸生野生動物,情節嚴重的,依照前款的規定處罰。’”(現已生效)刑法對食用陸生野生動物情節嚴重的進行規制,《決定》第二條中并不區分情節的對食用行為進行禁止,因此情節輕微的適用行為由行政機關管理。

      (3)《自然警鐘再次敲響:野生動物種群數量50年減少2/3》,http://news.sciencenet.cn/sbhtmlnews/2020/9/357659.shtm,最后訪問日期:2021年3月23日。

      (4)《關于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第一條:刑法第三百四十一條第一款規定的“珍貴、瀕危野生動物”,包括列入國家重點保護野生動物名錄的國家一、二級保護野生動物,及列入《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄一、附錄二的野生動物以及馴養繁殖的上述物種。

      (5)王鵬非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物案,參見判決書(2017)粵0306刑初323號、(2017)粵03刑終1098和(2018)最高法形核50241561號,王鵬最終由最高法院核準法定刑以下判處2年有期徒刑。

      (6)?谑腥嗣駲z察院訴吳某非法收購珍貴、瀕危野生動物罪案件,參見(2020)瓊刑終160號。

      (7)《環境保護法》第5條規定:“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。”

      (8)《社會組織的環境公益訴訟之路:發展快,挑戰多》,https://www.chinanews.com/gn/2020/03-21/9132851.shtml,最后訪問時間:2021年5月15日。

      (9)2018年濮陽市中級人民法院環境保護禁令實施辦法出臺、2019年珠海法院全省首推“環境保護禁止令”、2020年嘉興市法院環保禁止令制度走向常態化。光澤縣人民檢察院訴王某非法狩獵罪一案中,法院判處被告在緩刑考驗期內,禁止從事狩獵活動,參見(2020)閩0723刑初59號。

      (10)2020年新修由最高人民法院和最高人民檢察院發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第22條規定,“人民檢察院提起行政公益訴訟應當提交下列材料:(一)行政公益訴訟起訴書,并按照被告人數提出副本;(二)被告違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料;(三)已經履行訴前程序,行政機關仍不依法履行職責或者糾正違法行為的證明材料。”

      (11)《廣東省野生動物保護管理條例》第45條:違反本條例第二十九條第一款、第三十條規定,食用野生動物的,由縣級以上林業、農業農村、市場監督管理等部門按照職責分工責令停止違法行為,按以下規定對食用者進行處罰;對組織食用的,從重處罰:(一)屬于國家重點保護野生動物及其制品的,處野生動物及其制品價值二倍以上二十倍以下的罰款;(二)屬于非國家重點保護野生動物或者其他陸生野生動物的,處野生動物價值一倍以上五倍以下的罰款。

      (12)《湯維建委員:將檢察機關提起保護野生動物公益訴訟寫入法律》,https://www.spp.gov.cn/zdgz/202006/t20200601_463718.shtml,最后訪問時間:2021年3月23日。

      (13)綿陽市安州區林業局附帶民事公益訴訟機關,參見(2018)川0724刑初178號;順昌縣林業局作為附帶民事公益訴訟支持起訴單位,參見(2020)閩0721刑初80號。

      (14)《最高民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范(試行)》第50條:“法律規定的機關或者社會組織在公告屆滿之日前申請參加訴訟,經審查符合法定條件的,人民法院應通知其作為共同原告參加訴訟;逾期申請的,不予準許。社會組織參加訴訟后,檢察機關申請撤回起訴并作為支持起訴人參加訴訟的,應予準許。”第56條:“人民法院在審理檢察機關提起行政公益訴訟案件中,可以一并審理檢察機關或者社會組織就同一污染環境、破壞生態行為提起的民事公益訴訟。相關案件應按照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十八條規定進行立案登記并確定審判組織。”

      (15)“地方檢察機關結合內設機構改革同步落實,截至今年9月,已有25個省級檢察院單設了公益訴訟檢察機構,市、縣兩級檢察院組建了專門機構或專門辦案組。”參見《張軍:25個省級檢察院單設了公益訴訟監察機構》,https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201910/t20191023_435520.shtml,最后訪問時間:2021年3月21日。

      (16)因為野生動物保護等環境公益訴訟中,刑法最高法定刑沒有無期徒刑和死刑,不符合中級人民法官管轄的條件,所以自公益訴訟提出以來,大量案件集中于基層法院審理。

      (17)胡衛列:履行公益訴訟檢察職責促進國家治理現代化,https://www.spp.gov.cn/zdgz/202102/t20210222_509488.shtml,最后訪問日期:2021年3月23日。

      (18)大理市人民檢察院訴饒某某非法收購珍貴、瀕危野生動物制品罪,該案件中涉案野生動物是外國品種輻紋陸龜,無法鑒定該物種對我國自然生態的損害程度,因此對檢方提出外來物種對本地物種的侵害造成潛在損失的訴請,不予支持,參見(2020)云29刑終152號。

      參考文獻:

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      [4]田雯娟.刑事附帶環境民事公益訴訟的實踐與反思[J].蘭州學刊,2019(10):110-125.

      [5]余釗飛.“四大檢察”與執法司法制約監督體系之構建[J].法律科學(西北政法大學學報),2021,39(1):193-200.

      [6]陳軍.“四大檢察”改革背景下的檢察權能配置探析[J].政法論叢,2020(5):50-59.

    《“四大檢察”視域下野生動物保護公益訴訟之系統構建》

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